【財經評論】借力「國民待遇」消弭兩岸歧見

Eliminating different opinions between two sides of the Strait with the help of National Treatment

現代財經基金會顧問 戴肇洋

今年2月8日,大陸國務院台灣辦公室發言人安峰山,在例行新聞發佈會上回應記者提問給予台灣民眾類似「國民待遇」之時表示:按照「2017年1月20日對台工作會議」內容,目前正在針對給予台灣民眾與類似國民待遇相關的政策措施進行起草,俟研究成熟後,將逐步地公佈實施,讓台灣的民眾在陸享受與大陸之公民相同待遇。

依據世界貿易組織(WTO)定義,「國民待遇」原則係指,一個國家對其國境之內的外國公民及企業,給予與其本國公民、企業相同之「民事權利」方面的待遇,而非「政治權利」方面之待遇。由於「國民待遇」原則是最惠國待遇原則的重要補充,在實現所有世界貿易組織成員平等待遇基礎上,其成員的商品或服務於進入另一成員之領土後,應該享受與該國商品或服務相同的待遇,此為世界貿易組織非歧視貿易原則。

如果按照大陸官方媒體報導,「國民待遇」乃是,在大陸國內市場上給予外國商品或服務,與其國內之商品或服務取得平等待遇原則。大陸當局此一舉措,是否已意味著兩岸關係已逐漸地從「冷凍」中轉為「溫解」,甚至回應台灣當局於春節前所提出正視中華民國政治實體存在的事實,以及於台商春節聯誼活動致詞時呼籲北京當局,正視解決在陸台商在經營上所面對之各種問題及困難,希望排除政治干擾,採取新思維與策略,共同規劃兩岸互動交流新模式及做法,以共同保障台商之合法權益,頗為值得加以觀察。

無庸置疑,自從去年5月20日民主進步黨取代中國國民黨再度執政之後,兩岸關係因彼此對「九二共識」事實的歧見,造成中斷官方高層互動交流,而陷入僵局。此時,大陸當局提出「國民待遇」原則,採取高度靈活的智慧及更加細膩之手段,將過去對台灣的官方及民間之「一刀切法」加以調整,或許能夠給予在陸台灣民眾在求學、生活與社會福利等方面上,獲致更便利及保障的空間,以及在投資、就業、執行業務等方面上,取得更公平、合理之環境。

事實而言,大陸早自1980年代開始,為了加速實施改革開放政策,特別從沿海延伸至內陸下放權力,鼓勵地方政府依據其資源或條件,因地制宜訂定許多在一定期間內以企業和法人為主的「類國民待遇」,甚至是「超國民待遇」的優惠措施,藉以吸引台商前往投資。不過,2001年之後,隨著大陸加入世界貿易組織(WTO),因配合其規定而逐漸減少或取消之前所實施的優惠措施,以及大陸以「已開發國家」的名義參與,而非以「開發中國家」之條件加入,兩者在市場開放程度上,是存在不同的標準。是故,大陸在其市場開放條件上,針對包括台商在內的在陸外國企業之空間,除設置歧視障礙外,提高部分市場准入門檻限制外國企業經營,藉以保障其國內企業生存發展。

舉例來說,在陸台商許多屬於中小企業,在運作上必須依賴資金週轉得以順利運行;然而,長期以來卻面對著融資困難、融資條件不平等、不合理待遇,不但無法順利發行股票或債券,而且在陸台資銀行在大陸的外匯交易中心銀行間之市場拆借金額,以不得超過其在大陸國境內的人民幣資本額之2倍為限制等歧視障礙。同時,在陸台商股份有限公司如欲上市必須符合上市之前三年均已通過外商投資企業聯合年檢,以及外資股本占股本總額之比例不得低於10%等規定。再者,在陸台商在參與公共工程項目投標上存在不當限制,以及政府採購優先採購大陸國內品牌等歧視。

也因如此,在大陸提出準備給予台灣民眾與類似國民待遇相關的政策措施之同時,台灣社會之中對此一政策措施抱著肯定的人士認為,由於2014年3月18日「太陽花反服貿(兩岸服務貿易協議)」學生運動,打亂台灣參與國際經濟組織的策略與拓展全球貿易布局之步調,除造成服貿與貨貿 (兩岸貨品貿易協議)議題擱置外,在「兩岸協議監督條例」尚未完成立法通過前,台灣對外尋求簽署自由貿易協議,恐將原地打轉、一事無成,嚴重限制台灣參與國際經濟組織的發展空間,大幅削弱台灣本土企業拓展國際貿易市場之競爭能力,所以「國民待遇」已無疑地將成為協助在陸台商生存發展的活水。

亦即若台灣能夠享受大陸所給予的「國民待遇」,則可以為台灣在短期內無法參與國際經濟組織之困境解套,讓台商藉由兩岸經濟關係的良性互動交流,透過「國民待遇」順利避開區域關稅枷鎖,此舉不但符合台灣利益,而且有效改善台商與外國企業公平競爭之條件。因此,如何藉此國民待遇突破困境,對於台灣或在陸台商而言,是極為重要的策略。

然而,在此同時無法忽略的是,世界貿易組織之中針對「國民待遇」原則的基本前提是,締約成員主體的雙方之相互承諾。由於目前兩岸皆屬世界貿易組織會員,在大陸當局單向提及準備對在陸台灣的民眾或企業提供「國民待遇」政策之同時,卻未相對提出期待台灣當局也能對大陸赴台的民眾或企業給予「國民待遇」,讓兩岸互動交流在非常態、不對等的條件安排之下進行,違背世界貿易組織不得歧視原則,似乎顯示不太尋常。

換句話說,這項頗具有政治意涵的「國民待遇」訊號,使得台灣社會之中對此一政策措施堅持反對的人士認為,由於蔡英文當選是中共對台統戰工作的徹底失敗,或是台灣民眾選擇蔡英文是抗拒中共對台武力威脅的恫嚇,以較為狹隘的意識形態解讀中共對台政策,所以大陸將提出的給予台灣民眾國民待遇政策,是隱含高度的政治意涵,包括:大陸對台「國民待遇」政策是否依據世界貿易組織所定義的原則核心意涵落實國民待遇,以及大陸對台「國民待遇」政策是否屬於二、三等國民待遇。

此外,大陸實施改革開放政策以來,對大陸的投資已經占台灣企業對外投資金額的三分之二,與大陸的貿易則是占台灣對外貿易金額的40%。尤其近年面對大陸經濟體快速崛起,已成為全球僅次美國的經濟體之下,已越來越多的台灣民眾擔憂本土經濟恐將在區域經濟之下因更加朝向大陸傾斜發展而受到威脅;甚至疑慮逐漸陷入中國大陸所設置的經濟體系之下,日積月累之後勢必使得台灣淪為「香港化」或「附庸化」,造成台灣社會因貧富差距的擴大,而造成階級之對立,所以需要針對大陸所準備提出的「國民待遇」旨意加以密切觀察,同時審慎應對,以避免陷入其統戰之陰謀。

雖台灣內部目前仍存在著以較為狹隘的意識形態解讀大陸對台「國民待遇」政策,但不可否認的是,由於過去以來在陸台商以大陸為加工生產基地,同時以出口全球市場為經營策略,而非以大陸為產業合作規劃,或是以布局內需市場為經營經營方向,所以其產銷過程之中與大陸產業體系之間的連結甚少或與大陸企業之間的策略聯盟程度偏低。亦即在此一經營模式下,讓在陸台商已面對曾經是吸引台商前往大陸投資重要誘因的低廉土地成本,因大陸推動城鎮發展而拉抬土地價格不斷上揚;至於之前頗充沛的勞動人力資源,因近年以來大陸人口結構呈現老化而逐漸喪失人口紅利優勢,使得經營更加不利。

另一方面,則是近年大陸產業技術水準因積極投入基礎研究發展而獲致明顯進步,許多產業在外國企業技術不斷移轉帶動下加速轉型,甚至參與市場競爭。此外,加上大陸以促進「民族產業」茁壯為標竿,透過國家力量與資源,進行補貼或扶植特定產業發展,使得大陸台商產業技術優勢持續縮小,生存發展空間受到壓縮。亦即在陸台商在經營上,除之前大陸所給予的優惠措施不再外,既有生產要素優勢更是早已喪失,尤其亦未因大陸經濟的崛起或產業之壯大,而與時俱進提高生產力或競爭力,在缺乏國民待遇下難以轉型拓展大陸內需市場,導致陷入經營困境。

由此顯示,在促進兩岸經濟合作領域上,如何加速給予在陸台商「與大陸企業相同之待遇」,有其迫切之需要。不久之前,台灣的陸委會於台商春節聯誼活動中,在針對大陸的國台辦於2017年對台工作會議中所提出的研究給予台灣民眾「國民待遇」政策時表示:「凡是對台商的經營投資發展有所利益,若未違反我方法令或損及國家尊嚴,政府將持正面態度」。

展望未來,假使大陸能夠真正取消前揭歧視規定,同時落實給予在陸台商「與大陸企業相同之待遇」,則將可以因大幅改善台商在陸投資環境與經營條件,加上大陸所實施的「十三五」規劃、「一帶一路」計畫,以及落實「中國製造2025」、智慧城市等所釋放的投資機會;特別是大陸正在推動「大眾創業、萬眾創新」政策,設置台灣青年創業孵化器或青年創業創新園平台,積極吸引台灣青年或企業前往大陸創業、投資,而將很有可能帶動掀起新的一波台商投資之浪潮。此對消弭目前兩岸政治糾葛所衍生的歧見,有正面的意涵。

誠如宋朝名人蘇軾在「題沈君琴」詩詞中:「若言琴上有琴聲,放在匣中何不鳴,若言聲在指頭上,何不就君指上聽」,其實頗具有禪意地指出,琴指之間必須相互配合始能彈出雅樂;同時,也意味著好的政策落實與否,需要好的配合措施後續支持,藉以顯示其效益。無庸置疑,兩岸經濟「互補互利」是促進政治「和平發展」的基礎。整體而言,兩岸關係在短期內將無法擺脫「經濟整合易、政治融合難」之格局。凡此種種,端賴雙方能夠在「對等尊重」原則下,讓「國民待遇」政策更進一步昇華作為消弭彼此歧見的媒介,進而讓兩岸關係之未來朝向和平發展。(本文已刊載於香港「經濟導報(Economic Herald)」,雙週刊,2017年第5期(3388期),香港經濟導報社,2017年3月13日/本文僅供參考,不代表本會立場)

 

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