【財經評論】借鏡先進國家促進青年就業

台灣省商業會顧問 現代財經基金會顧問 戴肇洋

一、前言

每年此刻,鳳凰花開、驪歌高唱,數以萬計青年步出校門、邁入社會;然而,其並非面對明確的工作坦途,而是迎接不知之就業挑戰。行政院主計總處最近依據國人出、入境資料,比對勞、健保資料,將長期滯留海外的國人確認有工作者或可能有工作者進行推估,首次公布「國人赴海外工作人數統計」報告。從其數據中顯示,國人赴海外工作人數從2005年34.1萬人,增加為2009年66.2萬人、2015年72.4萬人,呈現逐年上升趨勢,占台灣地區人口之比例,已經達到3.1%,若以目前整體就業人數1,120萬人來說,其比例超過6.5%。

不過,許多學者專家與人力銀行業者認為,上述數據可能低估,其實際數據應該達到百萬人之譜;其中,前往中國大陸投資或就業人數占國人長期滯留海外人數之比例至少6成以上,加上眷屬人數,早已超過百萬人。

如果以目前國人長期滯留海外就業人數的絕對數值比較,雖不及勞工輸出大國,但為何10年以來急劇增加達到一倍以上?其占整體人口或就業人數之比例逐年成長。尤其近年以來,國人長期滯留海外就業年齡分布以25-29歲初入社會的「青年」族群之比例為最高,此與過去以30歲以上「青壯」族群為主之狀況有所不同,是我們無法忽略的問題。

其次,則是長期滯留海外就業所從事的行業職務位階、薪酬待遇變化方面,近年除「大學畢業學歷青年族群」有逐漸增加之趨勢外,其所擔任之職務位階、薪酬待遇,並非屬於中、高階的專業領導幹部,而是受聘從事基層之工作。此與過去長期滯留海外就業,除投資的業者外,奉命外派前往海外工作的中、高階幹部約占整體7成有所不同。此一現象,是否已意味著國內青年族群,因就業環境不佳限制,而淪為「台勞」被迫前往海外就業,更加值得政府重視青年已陷入就業不易的困境。

從上述資料中很顯然地可以發現,目前國內青年正面對嚴苛之就業挑戰。為能對症下藥,本文先就近年以來造成國內青年就業環境不佳真相加以釐清之外,特別找出四個先進國家,針對其解決青年失業及促進青年就業所採取的政策進行彙整,同時檢視國內現行因應青年失業所採取的促進就業相關政策,藉以歸納提出改善青年就業環境政策建議。

二、國內青年就業環境不佳真相

探究國內青年就業環境不佳真相,其實可以溯自1990年代初期之後,由於全球政治環境與經濟型態呈現急劇變化,許多開發中國家開始以低廉勞工成本的優勢,積極發展勞力密集加工產業,使得逐漸邁入已開發國家的台灣在比較利益原則下,必須從過去勞力密集轉型為技術密集產業結構,導致基層就業需求不斷下降。此外,加上政府自1992年起開放國內產業登陸投資,以及2002年因應加入世界貿易組織(WTO)逐漸鬆綁管制,在磁吸產業外移的同時,就業模式也呈現了多元型態變化。

在此同時,台灣隨著解嚴與開放,雖帶給民眾政治的民主及社會之自由,但卻又民主自由轉型過程所引發之政治對立糾葛不斷與社會紛亂層出不窮,尤其環評制度在環保團體盲目杯葛下,導致審查曠日廢時,不但降低國內廠商根留台灣的投資意願,而且阻礙跨國企業來台發展新興產業之投資規劃,更讓已減少的就業需求雪上加霜,無形之中提高青年族群就業困境。

亦即在政府管制鬆綁趨勢、就業型態彈性潮流下,國內就業市場隨著產業結構轉型產生急劇變化,從傳統工業社會固定雇主、固定企業組織、全時工作、長期雇用等就業狀況,逐漸轉型為多元勞動關係和彈性就業模式,除使得勞工在就業市場上的力量明顯衰退外,在就業型態上之模式呈現不太穩定,不但臨時性、非典型就業人數不斷增加,而且失業率和長期失業率走高。其中,以初入就業職場的青年受到嚴重波及,甚至呈現青年失業率高於整體失業率、青年族群失業率高於青壯族群失業率趨勢,顯示青年失業的嚴重性與就業之迫切性。

另一方面,依據最新2016年「青年勞工就業狀況調查 」資料結果顯示,近年以來,由於國內高等教育高度發展,導致青年族群(15歲至29歲)因就學機會大幅增加,而導致進入就業市場逐漸延遲,加上產業結構不斷轉型,引發就業條件及工作型態變化,除影響青年就業觀念外,也造成了青年轉職就業或換行工作頻率相對提高。

此一現象,若從行政院主計總處所公布之就業調查數據加以觀察,可以發現幾個頗值得重視之指標,包括:在從事非典型工作者中,青年族群人數比例最多;在各種失業型態中,青年族群非自願性失業比例高達75%以上。然而,更加值得重視的是,不論尋找或是轉換行業,工作地點遠近是青年族群在就業選擇上重要的考慮條件。換句話說,由於產業結構升級轉型,引發就業型態逐漸變化,在勞動彈性化環境下,如果薪資待遇、勞動條件差異有限,工作在地化選擇,已逐漸成為未來青年族群的就業需求。

這些結果,從2000年起國內青年失業率與整體失業率之差距開始逐漸擴大,更加反映青年在就業市場上正面對著嚴峻的失業壓力與嚴苛之就業挑戰;尤其2008年全球金融危機之後,青年族群除失業比例創下歷史新高外,開始陷入低薪資就業魔咒,使得國內青年「高失業」與「低薪資就業」,已成為近年台灣社會關注與探討的議題,甚至陷入薪酬低、求職難、學歷貶、房價高、學無以致用等「五悶」,更反映出青年年群對未來「職涯茫然」之擔憂。 

其實,經濟合作與發展組織(OECD)曾經提出各國青年就業所存在之共同現象,包括:勞動參與率下跌、失業率上升、就業機會不足、職場技能薄弱、從事部分工時所得偏低、學校與職場之接軌不佳等,這些現象與目前台灣青年所面對的失業與就業問題頗為一致。另一方面,2016年國際勞工組織(ILO)所發布的《全球青年就業趨勢(Global Employment Trends for Youth 2016)》,提到東亞地區15至24歲青年失業率依舊偏高,其中特別指出台灣青年失業率居高不下,已難以回到全球金融危機之前的狀況。

三、先進國家促進青年就業政策

溯及上述,青年就業困境,並非台灣獨有現象,而是全球各國政府在治理上難以迴避的挑戰。近年以來,全球各國政府無不積極端出政策以為因應。「他山之石,可以攻錯」。茲就歐美及與台灣國情相似的日韓政府促進青年就業相關政策加以彙整,藉以從中歸納值得作為借鏡之處。

 (一) 歐盟地區

近年以來,青年失業已成為歐盟各國最為急迫的共同問題。2012年12月,歐盟執委會提出「青年保證計畫(Youth Guarantee)」與「提高青年職業訓練品質 (Quality Framework for Traineeships) 」兩個方案。2013年2月,歐盟理事會據此提出「青年就業倡議(Youth Employment Initiative, YEI)」專案,以作為各國促進青年就業行動的重要補充。

其中,   「青年保證計畫」乃是,在公共就業服務機構説明下,協助青年在學校和工作之間建立為期4個月的過渡期間,讓即將畢業的青年可以在持續教育、學徒或職業訓練機會中選擇較穩定的方向,亦即找到一份較適合自己教育、技能和經驗的工作。因此,歐盟開始加強公共就業服務機構服務品質,改革職業教育與訓練機構,俾以能為青年提供雇主所需要的技能訓練。

至於「青年就業倡議」專案,為「青年保證計畫」的前導行動方案,其目標是針對歐盟青年失業人口超過25%的地區,以及該地區15-24歲「尼特族」,以量身打造的積極就業措施,提供青年職業訓練或學徒,藉以安置青年第一份工作至少半年、媒合青年取得第二份工作機會及協助青年創業等計畫方案,亦即透過提供就業、教育和職訓,以降低無業狀況的青年人數。

事實而言,在推出專案共同行動的同時,歐盟各大機構也將促進青年就業作為重要目標,甚至從各種行動中進行內化。例如:2013年6月理事會決定推進青年就業之後,7月歐洲投資銀行(EIB)發布「青年工作計畫」,規定在融資協助製造業、商業、服務業、中小企業時,這些企業在之前半年中至少僱用1名青年,或是在未來半年內計畫僱用1名青年,以及提供青年職業訓練、實習機會或與技術學院、大學之合作增加僱用青年。

很顯然地,歐盟解決青年失業問題所採取的對策,分別從社會投資與社會排除之觀點出發,除採取勞動市場政策,例如:鼓勵就業、強制就業、職業訓練等相關就業政策外;另一方面,則是擴大財政介入,針對弱勢青年就業人口採取補助職訓措施,例如:求職、就業等津貼措施,避免失業青年被排除於職場之外,甚至淪為就業市場邊陲人口。

 (二) 美國

美國為能改善青年就業狀況,透過增加聯邦政府對教育的投入,加強職業訓練,促使其所培養的學生符合就業市場需要。同時,鼓勵青年從事志願工作,透過參加社區服務,協助融入社會。其中,較重要的作法包括 :

 1. 暑期青年就業方案

美國「暑期青年就業方案 (Summer Youth Employment Program,SYEP)」乃是針對有經濟困境、就業障礙或遭逢變故的青年,提供國家所重點發展的綠色能源、醫療保健、行銷、零售、建築、服務等行業,讓其利用暑期之機會參與公營機構、民間企業、研究單位實際體驗產業工作及累積經驗,為期半年。若參與青年能夠勝任工作,則參與單位願意提供更多津貼或正式職缺。

2. 復甦法案

美國聯邦政府在全球金融海嘯最嚴重的2009年時提出《復甦法案(Recovery Act) 》,採取包括 :聯邦政府提供各州經費進行失業給付資格評估,針對過去工作期間不長青年、部分時間工作者和循環性失業者,將其納入失業給付之對象;以及針對企業僱用16-24 歲失業青年,提供稅賦減免措施;挹注聯邦經費規劃「青年發展 (Youth Build)」方案,提供青年營建技術學習機會;挹注經費提供「工作團中心 (Job Corps Centers)」, 以作為16-24歲青年的訓練機會等措施。

3. 美國志工團體(AmeriCorps)

美國全國志工服務自1903年成立「合作教育運動」正式組織後,迄今超過100餘年經驗,雖美國志工團體係以義務提供服務,但仍是以解決青年失業問題為考量。例如:「全國公民社區團」前身的「公民維護團」是為解決1933年美國經濟蕭條提出的「新政」措施之一,經由政府提供25萬名失業青年從事地區計畫工作,例如:指導弱勢青年、消除文盲、增進健康服務、興建房舍、電腦教學、清掃公園河川、設計與執行課後輔導、協助社區災後聯繫及建立組織能力等9 項服務工作,以維持青年志工個人及家庭的生活。

 (三) 日本

日本在解決青年就業問題上,以致力培養青年就業技能為主軸,也就是說加強透過整合職業訓練計畫,開發青年職能。例如:於青年失業最嚴重的2003年,研擬「青年獨立與挑戰計畫 (Young People's Independence and Challenge Plan)」,針對青年提供「雙軌教育系統」;建立「工作咖啡站(Job Cafe,單一窗口服務)」,提供職涯顧問師綜合服務輔導「尼特族 (NEET)」 和「飛特族」能夠順利移轉為公司的正式員工,以及協助建立人際關係社會網絡;辦理「青年獨立營」,鼓勵失意青年避免喪志;透過參訪提供學生不同職業資訊,以增強從學校到職場連結的「職業探索計畫」等許多創新方案。

此外,2004年又再提出「青年就業能力提升計畫」,包括:建立職能認證,協助取得就業基礎能力檢定;建立雙軌的教育系統,協助青年從學校到職場能夠無縫接軌成為專家;設置區域青年支持中心,作為支援規劃職涯實體據點;建立青年正確職涯態度,自我實踐價值觀與人生觀承諾。

再者,2007年中央成立已超過530家的「公共職業安定所(Hello Work)」,配置諮詢員;2010年成立「學生」Hello Work,專門支援畢業學生求職。然而,值得一提的是,2008年提出「工作卡(Job Card)」,記載學歷、經歷、訓練、證照及職能評估等資料,讓技能評估的結果與工作經驗紀錄之清楚呈現,以作為銜接正式工作的橋樑,亦即透過提供職業技能發展計畫、一般技能訓練、進行計畫前後職業生涯諮詢服務,協助非典型工作者可以發揮個人職業技能,進而轉型為正規職務期間的訓練。

 (四) 南韓

南韓政府在因應青年失業與就業政策上,早自 2004年特別公布「促進青年就業特別法令」,因應青年失業與就業問題 ,其相關措施包括:

1. 活化工作經驗,包括:支持青年工作經驗訓練方案:藉由各種工作機會,增進其規劃未來職業生涯能力。旅遊青年實習方案:僱用青年從事旅遊業實習減少失業,以及培養旅遊業人才。中小企業實地經驗方案:透過演講、走訪績優中小企業,以及 3週實地訓練,提供大學科技及工程領域學生體驗。農場企業起步訓練:提供大學院校有從事農場企業意願的學生訓練機會。

2. 提供海外就業實習,包括:提供符合資格者3至10個月海外就業訓練。提供有意願前往海外就業的失業者6至10個月訓練。提供有意願進入海外勞動市場的求職者諮商、工作安置服務。提供大專學生海外實習經驗。

3. 加強青年職業訓練,包括:政府規劃工作經驗套案,支持青年職涯建立及技能發展;以及規劃短期公共部門就業機會及擴大職業訓練。

4. 促進青年就業津貼,包括:提供僱用失業青年雇主12個月津貼,以及促進雇主僱用新進青年津貼。

此外,透過青年就業支持系統,包括:提供15至29歲失業青年(包含學生)職場實習;提供15至29歲求職青年諮商職涯協助服務;提供15至29歲弱勢青年(例如高中以下學歷者、求職期間過長者、少年犯等)全面性、客製化三個階段就業服務等方案。

很顯然地,南韓政府在促進青年就業政策分為「促進青年就業特別法令」與「職場體驗計畫」。其中,前者係為建立政府扶助青年就業原則,透過政府、企業、學校三者合作模式,以培養具有國際競爭的青年人才;至於後者,則是推動工作體驗,例如:觀光產業、中小企業、農業、大專學生農場創業訓練等實習方案,以及針對促進青年就業訂定專法,藉由完善相關法制積極推動青年就業。此外,加強青年職業訓練及提高青年就業補助、就業服務等措施,以及協助青年海外就業等,已經累積相當經驗,這些均是值得作為借鏡之處。

四、改善國內青年就業環境政策建議

近年,隨著國內社會結構的調整及經濟情勢的變化,加上全球化競爭與國際化潮流,使得青年在就業環境上對極嚴苛的挑戰。亦極目前國內青年失業問題惡化,並非肇因單純經濟不景氣、求職資訊不充分等因素,而是所涉及更複雜的包括:總體財經、產業、勞動、教育與職業訓練等政策調整與創新。亦即如何創造提供青年更多就業機會,涉及政府跨部會業務權責。

不可否認,政府相關部會為了創造青年出路,雖近年投入不少人力、物力陸續規劃各種促進就業方案或計畫,例如:「促進青年就業方案」係由勞動部整合11個機關,「青年創業專案」係由經濟部整合13個部會,「育才、留才及攬才整合方案」係由國發會協調18個部會,但因各自業務需求不同,加上缺乏一個作為解決青年就業的「國家人力資源」之上位政策平台,統一規劃依據經濟發展需求訂定教育發展計畫,以確保不同層次相關專業系科和技術熟練人力資源的供給,藉以滿足既有及新興行業需求 ,而迄今難以呈現其執行成果。

此外,政府為能減少青年失業,以往大多直接推動促進就業措施,包括:擴大辦理多元就業方案、推動職場學習及適應計畫、放寬對雇主請領僱用獎助的條件、公共服務擴大就業等方案。雖這些措施對降低青年短期失業人口有所助益,但結構性或制度性因素所造成的失業,卻又無法透過短期就業措施根本解決,導致在政府所提供的補貼用罄或臨時工作結束後,這些青年終究還是再度被迫面對失業問題。

另一方面,則是由於政府在促進青年就業政策上,因缺乏整體效益評估,而極易造成方案重複浪費資源,尤其青年更是無所適從,不知如何選擇或接觸較適合自己之方案。是故,為能妥善利用政府資源,發展有效率之政策工具,針對各項青年就業促進相關方案措施,進行實施效益評估,以作為修正方案內容與執行方式法之依據,至為重要。

因此,面對企業因應全球化潮流採取勞動彈性化趨勢之下,我們認為若要解決青年就業問題,並非僅是大幅鬆綁勞動法規,而是需要形塑較良好的經營環境,提高企業在台投資意願,進而創造更多就業機會;尤其針對如何提高青年在就業市場上的競爭能力,以及建立青年在職場中之工作態度切入,藉以有效解決青年就業問題。茲參考上述先進國家經驗,將改善國內青年就業環境政策建議分成四個層面分別臚列如下:

 (一) 孕育青年就業機會的創造

  1. 明確規劃台灣產業短、中、長期發展政策,在加速促進產業升級轉型的同時,提高廠商投資國內意願,藉以引進新興產業,俾以減少青年失業,進而創造更多青年就業機會。

  2. 深化具有國際競爭優勢的在地特色產業之創新,透過資深師傅帶領青年學習,傳承產業專業技藝,除可以振興地方經濟,促進區域均衡發展外,藉以吸引青年返鄉創業,增加在地就業機會。

  3. 學習歐盟協助青年創業及從事自僱工作模式 ,包括:發展創業技能;提供資訊、諮詢、教練與指導;提供資金支援;發展創業基礎設施等,推動「青年創業專案」,依據新創階段需求,提供創業青年籌設階段所需要之開辦費用,以及連結產、官、學、研各界資源鼓勵設置育成中心,降低中小企業創業及研發初期成本與風險,創造青年多元就業機會。

  4. 透過賦稅優惠政策,針對失業者的身分、失業者的期間長短,尤其失業狀況特別嚴重產業或地區,給予不同僱用獎助,鼓勵企業增加僱用失業青年,甚至從短期契約轉向過渡至長期契約。

  5. 參考南韓協助青年海外就業政策經驗 ,包括:地區別/職種別量身訂作求職策略;積極開拓海外求才企業;擴充海外求職支援機制;有效管理海外求職支援工作等措施,規劃設置海外企業媒合平台,協助青年海外就業,除可以培養國際人才外,未來亦可優先引導外流人才回國效力。

 (二) 提高青年就業能力的構築

  1. 培養青年共通核心職能,協助青年及早規劃職業生涯,以及建立正確職業價值觀念,藉以規劃多元、彈性、自主訓練計畫,提升青年就業競爭能力及職涯轉換能力。尤其需要積極參與職場體驗,學習一技之長、培養第二專長或創業知能,提高就業媒合成功機會。

  2. 加強學校理論與職場實務的連結,規劃多元化及跨領域通識課程,促使青年學生多方嘗試及自主學習,摸索自我興趣,以產學合作之模式貼近社會脈動,將參訪企業、工讀、實習及職場體驗納入基礎課程之範圍;同時,與產業各界建立策略聯盟,共同開發實作導向專業課程,增加實務歷練與累積經驗,俾讓青年學生於畢業後得以順利與職場之接軌。

  3. 因應產業結構變遷人力資源需求,整合民間企業、勞工組織及民間團體等資源,以「訓練機構認證」專業分工之模式,透過既有資源截長補短,共同分享師資、場地及設備等,導入產業實務經驗及技能,建立青年多元與創新職訓職類生涯訓練,有效提升青年就業能力,以滿足就業市場之需求。

4. 參考先進國家職業訓練經驗,擴大與產業之合作,針對國內青年職業訓練訂定特定產業職能標準,以建立國家標準的分級資歷架構,藉以在推動學校教育與在職訓練之雙軌並行下,真正達到協助國內青年個人在職場上具有永續發展及創新能力。
  5. 借鏡德國極扎實的「雙軌」技職教育制度 ,立即檢視現行教育資源配置之妥適性,增加投入挹注技職教育,除彰顯技職教育之重要性外,藉以打破升學主義迷思,進而挽救青年就業競爭能力。

 (三) 媒合青年就業平台的完善

  1. 建立青年「尊嚴安全勞動」無障礙、新視野全人發展平台,發展「一案到底」就業服務專業制度,建立青年就業「終生職涯諮詢(商)」就業服務平台,以及連結「員工協助方案(EAP)」,建立「24小時全年無休臨櫃」、「線上即時服務」制度,積極有效率的及時回應,建立青年優活就業安全環境。此外,透過虛擬雲端教室與面授機制及線上職涯諮詢(商)模式,完善青年職涯發展規劃探索工具,精進職涯專業知能,落實職涯扎根效益。

  2. 加強協助求職管道與資源,建議仿效日本作法,在擴大設置「青年職涯發展站」基礎上,建立「初次尋職青年推薦就業卡」制度 ,將初次尋職青年的學經、歷與就業能力資料加以記錄,同時透過個別面談模式,詳細記錄青年工作志向與職涯目標,藉以推薦適合青年與雇主雙方需求的面試機會,或是逕讓初次尋職青年憑著推薦就業卡直接進行求職面試。若是初次尋職青年就業能力有所不足,則可推薦初次尋職青年參加符合其職涯目標就業訓練方案,提升其專業技能,俾能重新參加面試去得就業機會。

  3. 加強大專校院就業輔導單位功能,建立職涯輔導作業流程與操作手冊,充實學校職輔人力並提昇專業知能,有效運用勞動主管機關資源辦理各種職涯輔導及就業服務相關活動,發揮就業輔導效益。

  4. 為能避免工作條件或薪資與預期之落差,應該建立及公布薪資透明化、公正性網站,讓青年可以在網路上查詢自己所在地區的產業起薪。至於在建立就業受僱資訊平台上,規定上市上櫃公司必須公開基層員工平均薪資與工作條件,以善盡其逕向社會大眾募資之企業社會責任。再者,加入地理區域概念,依據縣市劃分,可以知道在地個別產業起薪資訊,以降低資訊不對稱或不透明所造成之求職風險。

 (四) 落實青年就業權益的保障

  1. 持續推動就業支持系統,完善就業安全保護網,提供初次尋職長期失業青年訓練機會、尋職津貼;此外,為能提高跨域移動就業誘因,提供例如:求職交通金、搬遷補助金、租屋補助金及異地就業交通補助金等補助,以支持協助青年重返就業職場。相當有助益,以及提高跨域移動就業誘因,例如:求職交通金、搬遷補助金、租屋補助金及異地就業交通補助金等津貼補助,藉以支持協助青年重返就業職場。

  2. 早期就業經驗極易對之後工作之認知產生影響,為使青年接觸工作開始能夠發展良好就業態度,必須構築更友善公平的勞動條件與工作環境,這些包括:因應企業人力調度彈性,以及提供有特殊需求的青年工作機會,加速訂定《勞動派遣法》,以創造公平和動態的工作場域與條件;落實勞動環境條件檢查與改善,藉以減少就業問題。此外,儘速修正《勞動基準法》,將「平等待遇」之原則入法,特別是從事部分工時之青年勞工工資 藉以保障其權益。

六、結語

由於青年是國家未來最為重要的棟樑與寶貴的資產,「投資青年」,乃是投資未來,任何國家無不以促進青年就業為青年政策最優先的議題。從許多先進國家的實證研究發現,青年在初入職場的同時,一旦受到挫折,除衝擊青年未來就業信心,波及其職涯發展外,將有可能影響中年之後淪為失業或提早離開職場。此外,若青年長期陷入低度就業或失業狀況,更將減低其人力資本和社會資本的累積,甚至可能誤入歧途或遭到社會排除。

展望未來,面對企業因應全球化潮流採取勞動彈性化趨勢之下,在推動促進青年就業措施上,政府需將改善青年就業環境,確保政府所提供的資源與服務,能夠真正與青年人的需求相符。

因此,如何借鏡先進國家經驗,促進國內青年充分就業,已成為政府在整體政策規劃上無法忽略的一環。這些包括:學校課程規劃的前瞻化、技職教育內容的實務化、產學合作的普及化、回流訓練的系統化等,俾讓青年從正規學校養成教育至職場工作專業訓練,均有一套較完整且與時俱進的生涯發展機制,以作為其終身學習充電加值之平台,有效解決青年就業問題,藉以促進勞動力發展,進而提升國家競爭力。(本文已刊載於「產業 (Industry)」,月刊,2017年5月號(566期),pp.24-30,中華民國全國工業總會,2017年5月1日/本文僅供參考,不代表本會立場)

 

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