【財經評論】美國實施減稅政策矛盾及對全球經濟的影響

The contradictions of US tax cut plan and its impact on the global economy

台灣省商業顧問 現代財經基金會顧問 戴肇洋
    去年12月,美國參眾兩院通過特朗普總統(Donald John Trump)所提出的31年以來最龐大規模的1.5兆美元「世紀減稅」法案,其目的乃是希望透過實施減稅政策,降低民眾負擔、刺激消費,以及提高企業利潤、增加投資,進而吸引外人直接投資(FDI)進入和鼓勵美國跨國公司海外盈餘回流,藉以創造更多就業機會,成功促進美國經濟持續成長。

此次美國所通過的減稅法案內容,包括:個人稅及企業稅政策兩種類別。其中,個人稅採取落日條款降稅;至於企業稅則是分成鼓勵企業將資金投資美國的永久降稅,以及防杜跨國企業將利潤保留境外的落日條款降稅。例如:為了避免侵蝕美國稅基,將針對美國企業給付國外關係企業之特定支出,進行課徵「稅基侵蝕及防杜規避稅(Base Erosion and Anti-abuse Tax, BEAT)」,除減少美國對海外的各種投資誘因外,考量美國企業應繳所得稅已經包括國外來源無形資產所得,如果以階段降稅的模式,既可減少美國此種收入來源廠商稅賦負擔,亦能增加廠商將無形資產保留於美國誘因。

無庸置疑,此次特朗普總統乃是希望能夠複製1980年代雷根(Ronald Wilson Reagan)總統執政期間透過減稅法案,成功讓美國的經濟快速復甦經驗,達到其在競選總統時所倡議的「以美國優先、讓美國再次偉大(make America great again)」願景。不過,迄今為止國際社會則是認為,此次美國提出減稅法案師出無名,似乎難以達到減稅效果。至於美國在實施減稅政策的背後,未來對美國的經濟將會產生哪些矛盾?以及其對全球的經濟又將造成哪些影響?這些卻又頗為值得我們更進一步分析。

先從美國實施減稅法案,未來對美國的經濟將會產生哪些矛盾進行檢視。特朗普總統上任之後,為能透過有效需求增加持續經濟成長,在採取緊縮貨幣政策之同時,則是選擇寬鬆財政政策。雖緊縮貨幣政策未來將會造成利率的上升及投資成本之增加,但實施減稅政策卻又可以刺激消費支出與增加投資,進而吸引外人直接投資的進入,以及美國跨國公司海外盈餘之回流。這些從特朗普總統最近一次的強勢美元談話之中,更加說明其希望透過實施減稅政策,促進美國經濟持續成長,以達到美國優先、再次偉大之願景。

不過,卻又無法掩飾的是,特朗普總統所提出的減稅法案背後,未來其實對美國的經濟發展存在許多矛盾之處。這些包括:

其一,在經濟學理上所引述的『李嘉圖等值理論(Ricardian Equivalence Theorem)』係指,如果我們將目前的減稅可能增加未來之負擔之間的因果關係納入考量,在短期內,或許可以透過刺激增加部分消費支出,相對長期來看,其實不太容易達到減稅效果。換句話說,民眾在面對未來可能風險預期心理下,通常並未因現行減稅措施獲致較充裕的資金誘因而擴大消費支出,反而難以達到減稅效果。

其二,雖個人減稅之後可以增加支配所得,或是企業減稅之後可以提高分配盈餘,但我們卻又發現此次美國減稅法案所增加的益處可能集中少數富人,以及企業所提高的利潤並不一定回饋員工。依據初步評估顯示,實施減稅政策之後,2019年高所得家庭(所得超過100美萬元)所取得的減稅利益,是中所得家庭(所得從5.0萬到7.5萬美元)的73倍,反而造成社會貧富差距的擴大及民眾所得分配之不均,甚至可能更進一步累積為政治對立和社會不安之因素。

其三,依據智庫租稅政策中心(Tax Policy Center, TPC)評估結果顯示,減稅對2018、2019年的經濟成長僅有0.8~0.9%,之後逐年遞減,未來10年平均每年僅有增加0.3~0.4%,2027年之後效果恐將不再。亦即美國實施減稅政策若欲順利達陣,成功促進美國經濟成長持續3~5%,則需民眾消費支出的擴大與企業投資之增加,否則讓這些過剩資金轉為從事證券、房地等資本領域的投資,不但難以創造更多就業機會,反而極易引發資產泡沫危機。

其四,隨著美國實施減稅政策,勢必吸引國際資金進入或美國跨國公司海外盈餘回流,理應使得美元加速升值;加上特朗普總統希望以支撐強勢美元的自我實現,藉以更進一步促進美國經濟成長,持續扮演世界經濟龍頭角色。但是,在此次減稅法案中,雖企業將之前的海外資金匯回可以適用較為優惠稅率,但有無盈餘均需課徵「海外匯回稅(deemed repatriation tax)」,尤其將之後的企業稅從屬「人」修正為屬「地」主義,缺乏減稅假期設計。亦即在缺乏立即匯回誘因下,企業將會考量經營策略、美國稅率優勢與美元價位等條件,選擇最有利的機會匯回資金,使得特朗普總統減稅法案對促升美元匯率的影響,有如涓涓細流,反而難再呈現急升現象。

其五,雖特朗普總統希望透過個人減稅,提高民眾所得、刺激消費,但因個人減稅優惠到2026年止,故此一期間可能造成輸入成長。不過,從政府的利息支出變化來看,減稅法案將會增加美國政府負債,迫使政府擴大發行公債,甚至提高聯邦政府已債台高築、累計債務超過20兆美元財政赤字之壓力。此一狀況之下勢必導致債券價格下跌,一旦債券價格下跌,相對則是需要提高利率。如果利率提高迫使美元長期走強,壓抑出口效果,在進口提高、出口減少下,反而增加已不斷累積的貿易赤字。

其六,依據美國稅務政策中心以靜態估算(without macroeconomic effects)和動態估算(with macroeconomic effects)結果顯示,在美國實施減稅政策的未來10年期間,如果扣掉實施減稅政策所帶來的益處,恐將增加1兆以上美元債務需要透過提高發債數量因應政府支出。雖2028~2037年因啟動個人所得降稅落日條款,但卻僅讓債務累積的速度較慢,債務增加占GDP的比重減少,根本無助解決財政壓力問題。亦即特朗普總統所提出的減稅法案,導致美國政府未來20年期間勢必增加債務,並非讓中所得者或下一世代減少債務負擔,反而讓高所得者及企業成為獲利贏家。

再就美國實施減稅法案,未來對全球經濟產生的影響加以觀察。溯及上述,此次特朗普總統提出減稅法案目的在於,在短期上,希望刺激國內消費的增加與投資之成長,藉以讓美國的經濟朝向穩健復甦;至於在長期上,則是期待吸引外人直接投資進入和鼓勵美國跨國公司海外盈餘回流,進而成功讓美國的經濟持續成長,完成其在競選總統時所倡議的「以美國優先、讓美國再次偉大」願景。畢竟,美國是全球經濟的龍頭,其所實施的減稅政策,相對也將可能對全球經濟帶來正面的效果。
    然而,卻讓我們無法忽略的是,特朗普總統所提出的減稅法案,卻又同時可能對未來全球經濟發展帶來負面的影響。這些包括: 

其一,特朗普總統上任之後在採取緊縮貨幣政策之同時,卻又選擇較寬鬆的財政政策,雖將會帶來有效需求的增加,但未來卻又造成利率之上升。亦即面對利率可能走高時代來臨之下,導致企業投資成本不斷增加,長期而言,反而影響全球經濟成長復甦步調。

其二,雖此次美國實施減稅政策目的在於促進其經濟更加發展,但未來卻又可能引發全球國家進行調整稅率,其中部分國家被迫配合減稅,同時也有部分國家卻又難以配合減稅。其實,從歷史的經驗觀察可以發現,1981年美國雷根總統及2002年布希總統執政時代,均為促進經濟成長採取減稅政策,其結果造成包括英國、德國等先進國家因企業競爭,而被迫必須配合美國步調進行減稅;不過,落後國家因財政長期不佳,而沒有條件可以配合採取減稅,最後陷入減稅與經濟發展之間進退維谷的困境。

其三,在美國實施減稅政策之同時,除未來可能引發全球許多國家為了避免其企業外移,採取競相減稅措施外,在受到國際低稅磁吸效應下,將會導致高稅國家因資金不斷外流,而影響其國內投資成長。此外,在各國競相實施減稅政策影響下,如果短期之內造成全球資金呈現快速跨境挪移現象,反而危及國際金融市場穩定。

其四,過去,美國國內公司稅稅率偏高,許多美國跨國企業為了避稅,並未將海外地區的盈餘資金匯回。不過,隨著美國大幅降低公司稅率,將有助於吸引海外地區美國跨國企業匯回盈餘資金,如此恐將造成部分國家租稅收入減少,進而引發租稅戰爭,不但無法支撐各國政府財政的安定性,反而可能影響各國政府政策工具運用之靈活度。然而,我們更加擔心的是,在各國政府競相採取減稅政策不斷暈染下,若減稅過程讓富人藉此取得減稅更多實質利益,相對窮人卻又被迫承擔減稅更多無形成本,則將可能造成社會財富差距更加懸殊與民眾所得分配嚴重不均,進而撕裂社會和諧,甚至造成族群糾葛。

其五,雖特朗普總統希望支撐強勢美元,但此對美國貿易對手,尤其中國大陸恐將面對貨幣貶值壓力,持續目前國際收支所存在的失衡狀況。亦即目前全球經濟體系受到扭曲的現象是,中國大陸存在龐大的貿易順差,相對美國則是面對過多之貿易逆差,而且持續惡化。依據國際貨幣基金組織(IMF)資料統計顯示,美國從2011年起國際貿易赤字不斷增加,若未來採取大幅減稅,則勢必更加提高貿易赤字,如果無法扭轉這個已失衡的結構,反而讓特朗普總統藉此順理成章高舉貿易保護之旗幟,針對自由貿易進行設置門檻,甚至衍生與貿易障礙相關的措施勢必愈來愈多。

其六,近年,隨著中美貿易逆差不斷擴大,兩國之間是否引發貿易戰爭,始終是國際社會無法掉以輕心的焦點。2017年12月,據悉美國在國家安全戰略綱要(NSS)中,特別將中國大陸列為競爭的對象,似乎暗指美國需要對中國大陸採取更加強硬的作為;此外,從上述綱要所揭露的訊息中可以發現,美國認為自己以往對中國大陸的許多假設均是錯誤,例如:隨著中國大陸經濟持續成長,未來其市場將會更加開放,同時更加遵守國際秩序等假設。亦即在特朗普總統提出減稅法案的同時,如果美國認為中國大陸危及其經濟利益,則將可能對中國大陸採取更加強硬之作為,如此恐將引發中國大陸採取相對報復,反而衍生兩國之間更複雜的貿易爭端。

從上述分析中可以發現,不論是1980年代的雷根總統或目前的特朗普總統,雖兩者在政策選擇上均是以「民粹」為考量提出減稅法案,但各自所面對的時空環境背景卻又截然不同。再者,雷根總統的減稅政策至少依據經濟理論為基礎;相對而言,特朗普總統的減稅法案則是缺乏經濟理論為支撐。

換句話說,1980年代的美國經濟,由於陷入低速度成長及面對停滯性通膨雙重泥淖挟擊,加上企業因稅率偏高、生產成本沉重而不願投資,導致失業率高達10.2%,經濟負向產出缺口龐大,雷根總統參考經濟學家拉菲爾(A. Laffer)建議提出減稅法案,透過提高企業生產意願、擴大稅基,達到總稅收成長和總產出增加所帶來雙贏格局的正面效果(俗稱拉菲爾曲線〈The Laffer Curve〉),讓美國的經濟呈現持續10年6%以上成長。

相對目前的美國經濟,則是歷經三輪量化寬鬆政策(QEs)和史上新低利率政策之後,企業投資意願低迷或滯留海外不歸,並非受到投資成本昂貴壓力,而是面對目前美國經濟陷入人口老化、景氣低迷與經濟政策前景不明等挑戰,阻礙企業投資步調或增加雇用需求。因此,特朗普總統雖希望透過實施減稅政策提供企業更低廉的投資成本,但目前勞動市場接近充分就業,失業率低於4.3%,經濟負向產出缺口有限,不但減稅政策無法解決頗複雜的資源配置及所得不均正在呈現惡化問題,甚至讓美國經濟陷入繁榮vs.崩潰的「丁字路口(T junction)」風險,更加降低減稅法案對總體經濟的正面效果。

很顯然地,此次減稅法案對促進美國經濟之成長似乎沒有特別正面之處,加上從許多研究的結果顯示,實施減稅效果通常有所極限。再者,促進投資成長除需要減稅誘因外,一個國家的經濟發展潛力、產業技術水準、市場規模、勞動供給、人力資源特徵、政治穩定程度等條件,更是吸引母國企業及外人直接投資的重要影響因素。整體而言,雖美國希望透過實施減稅政策促進經濟持續成長,但若美國經濟更加強大,是建立在以全球投資衰退及貿易失衡為代價之前提下,則其減稅政策對未來全球經濟的發展,是福是禍,誠屬難料,卻讓我們此時此刻不容掉以輕心。(本文已刊載於香港「經濟導報(Economic Herald)」,雙週刊,2018年第6期(3414期),pp.33-36,香港經濟導報社,2018年3月26日/本文僅供參考,不代表本會立場)

 

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