【財經評論】新戒急用忍思維鑲崁新南向政策?

                           台灣省商業會顧問/ 現代財經基金會顧問 戴肇洋

隨著政權再次輪替,在民主制度下,雖是不足為奇的常態現象,但面對兩岸長期以來頗特殊的政治關係,尤其是與中國大陸之關係互信不足存在情結的民進黨取得完全執政之下,在對中國大陸的經濟政策方向上,是否因與國民黨的立場不同,而有所大幅調整。亦即兩岸從過去八年以來所呈現的「熱互動交流」情境,未來恐將轉型為「冷對立抗衡」格局,這些可能變化對兩岸關係造成的影響,格外受到兩岸各界重視。

在前揭涉及兩岸關係的經濟政策中最受到矚目的是,重新推動「南向政策」。此一政策目的旨在,乃是將過去30餘年以來,台灣企業以單向「西進」中國大陸投資與貿易為主軸所架構的兩岸特殊區域經濟整合之關係,未來將透過加強雙向往來合作模式,調整「南移」至東協、印度等國家,俾讓其成為台灣企業的內需市場之延伸。

其實,台灣推動「南向政策」並非始自今日,而是可以溯自1990年代初期。由於在此之前曾經透過生產要素比較利益,在國際企業分工體系下擔任生產加工帶來經濟高度成長,甚至為全球落後國家發展典範之台灣,此刻正面對著內部生產要素價格大幅上揚壓力與外在經營環境變化衝擊,在逐漸喪失比較利益下,開始尋找海外生產加工基地,藉以謀求持續生存。在此同時,實施改革開放政策不久的中國大陸,則是面對武力鎮壓民眾事件之後,來自國際社會之封鎖。在因緣際會下,特別宣佈東協國家為台灣今後對外投資和貿易重點的「南進政策」,鼓勵台灣企業朝向東協國家發展。

若以1990年代國際經濟環境來說,推動南進政策是頗為符合促進台灣經濟升級與產業轉型的邏輯,加上與之後「戒急用忍」政策之連結,希望藉此降低台灣企業對中國大陸之過度倚賴。不過,隨著1998年亞太金融危機,在席捲東協國家經濟的同時,重創這些國家產業;此外,2000年之後中國大陸加入世貿組織(WTO),實施擴大開放政策,在各項優惠誘因下,反而引發台灣企業更進一步前往中國大陸投資,導致台灣所推動的第一次南進政策鎩羽而歸。

2000年之後,台灣首度政權輪替,民進黨取代國民黨獲得執政,再度宣布推動南向政策。不過,東協國家歷經亞太金融危機之後,因經濟體質脆弱、產業體系不振,加上國際政治因素干擾,而使得台灣無法參與加入東協自由貿易組織。因此,台灣將此一時期推動南向政策的方向,以甫剛崛起成為金磚四國之一的印度作為重點。雖印度經濟成長平均達到7%以上,但與加入WTO之後開始崛起的中國大陸經濟成長平均達到10%以上,在先天人文、地理條件優勢下,相較之下印度不如中國大陸來得吸引,亦即在不敵中國大陸經濟磁吸效應下,以印度作為推動主軸的第二次南向政策終告失敗。

至於此次提出推動「新南向政策」所以受到矚目,乃是認為目前外在環境客觀條件已經有所變化,尤其因應近二、三年來中國大陸經濟走緩趨勢,未來前景不明之下,加上2008年全球金融風暴之後,經營成本急劇上揚,使得在陸台商除部分朝向中國大陸內陸地方,尋求降低經營成本外,部分則是選擇歇業、回流台灣或轉往其他經營成本較低廉的國家重新投資設廠持續經營,以彌補在陸可能遭受的損失。

由於近年以來東協、印度等國家因經濟開始起飛,而被全球許多智庫提出為未來是牽引國際經濟成長的重要引擎之一,所以期待藉由推動「新南向政策」,讓台灣成為東協、印度等國家不可或缺的經濟夥伴,進而在科技、醫療、文化和族群互動交流上更進一步建立良好友善關係。此外,以目前台灣對外出口貿易金額接近四成、對外投資金額超過六成聚焦中國大陸的現象來說,的確有風險過度集中之疑慮,所以透過開闢新興市場分散風險,將出口與投資避免過度集中於特定國家,是迫切需要之選擇。

不過,筆者認為在推動此一政策上,應該先就其目的審慎加以釐清,以免對台灣經濟造成難以彌補的傷害。也就是說,在中國大陸經濟逐漸下滑趨勢的同時,東協、印度等國家經濟卻又逆勢上揚情形之下,台灣再次提出南向政策目的,是希望藉此扭轉對中國大陸過度傾斜依賴的關係,以擺脫可能受到的威脅?抑或是希望藉此更進一步與東協、印度等國家發展新往來、建立新合作之關係,以促進海外市場之延伸?

無庸置疑,上述兩者在經濟上是長期存在頗為密切、難以切割的關係。雖東協國家經濟動能的亮麗表現,以及印度經濟之快速成長,已成為國際企業優先投資之標的,其實符合現行國際經濟趨勢;但如果以目前中國大陸經濟正在走緩、未來前景不明為論述,此時此刻推動南向政策,是台灣經濟需要轉向,將眼光對準這些正在起飛的東協、印度等新興市場之最佳機會。雖在表面上,這種論述似乎言之有理,但在實際上,其實是潛藏許多的風險。

亦即在國際社會對中國大陸經濟之未來發展普遍認為悲觀下,台灣在推動南向政策思維上無法忽略的是,並非為能減輕目前所存在的威脅,盲目衍生未來可能危機,而是應該透過開發拓展更多新興市場,以作為分散風險之基礎。再者,在延伸海外市場空間時,切忌迴避以對因追求仍充滿未知的市場,而放棄既有貿易份額最重要的市場。這種作法,其過程稍有不慎,反而可能讓台灣經濟陷入一個更大的風險漩渦,甚至可能淪為兩頭落空困境。

回顧兩岸經濟關係發展過程,頗為令人感慨。1996年台灣提出「戒急用忍」思維之後,採取限制台灣企業前往中國大陸投資政策,將兩岸的貿易行為框入一個緊箍魔咒之中。在此,如果探究其原因可以發現,其在政治上所秉持的思維乃是,中國大陸發展基礎脆弱,避免讓台灣企業的資源協助其壯大;在經濟上所遵循的理念則為,中國大陸經營環境不佳,存在金融呆帳偏高、通膨走揚、環保惡化、國企下崗嚴重等情形,認為限制台灣企業前往中國大陸投資,也是為了避免其可能遭遇風險。

很顯然地,台灣過去20年以來乃是在戒急用忍思維下推動南向政策。不過,事與願違,此一期間中國大陸不但克服這些困難,而且持續多年呈現2位數字高度成長,在15年內超「德」越「日」經濟體,成為全球僅次於美國的經濟體。相對台灣則是管理投資,使得許多台灣企業在遵循政府的政策下,因錯失對中國大陸經濟高度成長、產業擴張黃金期間之布局,而導致之後再度鬆綁企業進入中國大陸市場,已經為時已晚,甚至完全喪失機會。

雖近年中國大陸經濟朝向走緩趨勢,從2010年之前兩位數字成長,一路下滑至未來五年恐將不及6%,但若以此一狀況認為「中國大陸經濟已經惡化」,必須儘早「遠離風險」,則是值得商榷。如果單純以經濟體規模來評估,依據先進國家過去經濟成長經驗,其經濟體規模達到一定程度之後,通常難以呈現高度成長,臺灣也是如此。因此,在中國大陸國內生產毛額(GDP)超過10兆美元下,已經很難再度呈現10%以上成長格局,乃是常態。

再者,換個角度來看,中國大陸從2011年的十二五計畫,至2016年的十三五計畫,均將調整經濟體質、改善產業結構作為改革核心,在升級轉型過程中,其經濟成長速度理應走緩。雖目前暫時無法說明未來中國大陸是否能夠順利達到經濟升級或產業轉型,但如果改革成功,中國大陸經濟表現將可能再度呈現一個令人矚目之格局。
亦即1990年代中期,以「中國大陸即將崩潰」為論述,在置入戒急用忍思維下推動南向政策,使得台灣錯失參與中國大陸量體高度成長、產業擴張所構築的黃金期間。今後,如果仍是以「中國大陸經濟邁入衰微」為論述,因為了擺脫中國大陸威脅,而集中資源重新開啟南向政策,未來恐將使得台灣再度錯失布局中國大陸經濟體質升級、產業結構轉型所帶來之機會。

儘管中國大陸經濟仍存在著傳統部門生產資源低度利用、浪費無效,金融體系信貸龐大風險、資產泡沫危機等頗難以解決的問題,但卻不可否認的是,其經濟體質升級的快速、產業結構轉型之明顯。2015年其服務業部門已經超越製造業部門,尤其製造業部門技術水準的持續提升、服務業部門經營模式之不斷創新,例如:半導體產業鏈形成,紅色供應鏈逐漸趕上台灣;PC製造大幅成長,聯想已成為全球最大的製造廠商;智慧手機製造不斷創新,2015年全球前10大智慧手機廠商之中,中國大陸占7席、華為躍居第3名;金融科技發展,更是領先全球等,這些已顯示中國大陸經濟升級、產業轉型的徵兆。

另一方面,則是中國大陸對東協國家經濟的影響,尤其「東協加一」生效實施之後,與日俱增。從2001年至2014年,其占東協國家貿易之比重,由5%上升至目前已經接近20%;相對台灣占東協貿易國家之比重,不過5%上下,增加極微。然而,更加重要的是,由於目前台灣對東協之出口大多為加工出口的「中間財」,一旦中國大陸所主導的RCEP正式成立,台灣所製造的「中間財」若被取代,其對台灣經濟之影響勢必更大。

坦然言之,南向政策並非Overnight(一夜)之間馬上可以超越中國大陸,如果未來臺灣企圖藉此減低對中國大陸的經濟依賴,進而配合美國重返亞太政策,卻又視而不見中國大陸經濟的「量變」與產業之「質變」,甚至採取各種行政措施或管制手段,將兩岸經濟關係的發展降溫、加以隔離,最後可能對未來10年或更久的台灣經濟與產業造成難以彌補傷害。

因此,此時此刻台灣應該深入了解與真正掌握目前中國大陸經濟及產業狀況,同時審慎思考及評估未來其可能動態,切忌以近年以來中國大陸經濟成長的走緩,認為是經濟衰微之徵兆,否則恐將重蹈之前因陷入意識形態糾葛而造成誤判錯失機會,甚至導致已建立的兩岸經濟關係發展再度大幅倒退。亦即在推動「新南向政策」思維上,如果僅是為了排除對中國大陸經濟的依賴所帶來之陰霾,試問屆時在中國大陸主導RCEP壓力下,未來「新南向政策」如何解決台灣企業在開發拓展東協市場上所可能面對的關稅及投資障礙?此乃是重新開啟南向政策真正挑戰之開始。

(本文已刊載於香港「經濟導報(Economic Herald)」,雙週刊,2016年第12期(3370期),香港經濟導報社,2016年6月13日/本文僅供參考,不代表本會立場)

 

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